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关于改善电梯市场营商环境打破资本垄断的研讨

作为一名普通电梯行业的从业人员,对我国电梯行业的健康发展尤为关注,因为这不仅仅是行业自身权益的问题,更是涉及到民生安全的大事。现就我国实际的电梯安全、行业监管、营商环境和存在问题等情况叙述如下:

1. 【全国电梯保有量】截止2020年底,我国在用电梯数量已突破800万台(有待官方公布具体实际数据),电梯已经成为广大人民群众日常工作和生活不可缺失的重要楼宇交通设施。

2. 【在用老标准电梯多】根据现行国家电梯标准和安全技术规范,只有在2016年7月1日(含)之后出厂的产品是按照《电梯制造与安装安全规范》(GB7588-2003及第1号修改单)新标准供应电梯产品,其他接近500万台在用电梯设备均是按照原技术标准制造的产品,安全保护性能相对不完善。

3. 【质量安全提升难】针对目前大量在用的老旧电梯,全国各地的很多电梯公司主动贯彻2018 国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》(国办发[2018]8号)指导精神并积极响应,对存在安全隐患的老旧电梯向使用单位提出了修理建议,以期望能够有效提升在用电梯质量安全,可靠保障人民群众的生命安全和财产安全。但是,在这项利国利民的工作实施过程中,却受到了非常严重的制度性阻碍。

4. 【国家法律规定】根据《中华人民共和国特种设备安全法》(以下简称《特法》)第二十二条电梯的安装、改造、修理,必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行”的规定,对电梯的修理施工进行了非常严格的市场准入限制。也就是说,没有电梯制造单位的委托,其他电梯工程公司是“有行政许可”也无法对在用电梯进行修理的,准入不准营,如果擅自施工就是违法行为。

5. 【条款认知度不一】我们非常理解并支持国家对特种设备立法保证安全的初衷,但是由于各地市场监督管理部门在执行过程中对《特法》第二十二条的理解不一,以及刻板执行,致使很多在用电梯无法进行修理施工,或者被行业垄断,严重损害了广大人民群众的合法权益和切身利益。

6. 【错把释义当权威】部分市场监管部门根据《中华人民共和国特种设备安全法释义》(2013年10月1日中国法制出版社出版)对二十二条的解释,要求电梯企业在修理施工时,必须取得电梯原制造单位的委托,否则不予办理施工告知手续,为此导致很多存在安全隐患的电梯无法得到及时修理,长期处于“带病运行”的不安全状态。

7. 【释义的出版物属性】《中华人民共和国特种设备安全法释义》(以下简称《释义》)属于一般的普通出版物,既不是国家法定机关出具的司法解释,也不是政府负责特种设备主管部门颁布的规章或相关指导文件,因此不具备任何的法律效力,所以监管部门把《释义》作为日常工作的指导依据,此举是否妥当,有待相关部门予以定论。

8. 【涉嫌市场垄断】如果仅按照《释义》机械刻板地实施,很多在用电梯的修理施工根本无法得到原制造单位的委托。尤其是部分占有市场较大份额的电梯制造企业,为了其自身利益,不会给其他的任何第三方电梯企业提供委托,只能任其独自垄断。比如,为了能够保证电梯安全运行,需要更换其安全保护装置之一的限速器装置,零部件市场价格在800-1500元左右,可是部分原制造单位给使用单位的施工报价却加价3-5倍甚至更多。

9. 【特法本意理解】《特法》第二十二条并未明确指定电梯修理必须由电梯原制造单位实施,也就是说应该理解为只要是按照《特法》规定取得了电梯制造许可的任何一家单位都可以。这就好比我们买了一台机动车,汽车行业监管部门和原制造商绝对不能强行指定车辆所有者,只能而且必须去原制造企业唯一指定的单位修车是一个道理。

10. 【是否违反相关法律】如果行业监管部门一味地机械刻板执行《释义》第二十二条,作为产权人的业主和使用管理单位的物业公司,则不能自主选择其他服务提供商,只能任由原制造单位肆意宰割,其行为本身是否违反如下相关法律法规的规定:

1)《中华人民共和国反垄断法》第十八条第五款“其他经营者进入

相关市场的难易程度”的规定,对其他经营者进入市场设置了无法逾越的难度;第三十六条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,强制经营者从事本法规定的垄断行为。政府主管部门为电梯修理设置单独行政许可,全部由原电梯制造企业进行,会形成政府主导下的行业垄断,直接导致修理价格偏离市场数倍以上,而且服务商态度消极,严重践踏了所有权人择优选择的合法权益。

2)《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条“经营者在生产经营

活动中,应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则,遵守法律和商业道德”的规定,《特法》指定原制造单位实施电梯修理,属于强制性交易

3)《中华人民共和国消费者权益保护法》第四条“经营者与消费者

进行交易,应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。”、第九条“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者,自主选择商品品种或者服务方式,自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。消费者在自主选择商品或者服务时,有权进行比较、鉴别和挑选。以及第十条消费者享有公平交易的权利。 消费者在购买商品或者接受服务时,有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件,有权拒绝经营者的强制交易行为。” 规定,监管部门指定原制造单位实施修理,违反了自愿、平等原则,剥夺了消费者自主选择服务的权利;原制造单位对修理项目的漫天要价,违反了公平交易的原则。

4)《中华人民共和国民法典》第二百四十条“所有权人对自己的不

动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”,剥夺了所有权人对不动产处分的权利。

5)《优化营商环境条例》(中华人民共和国国务院令第722号)第

三条国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。”、第十一条“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项,任何单位和个人不得干预。”、第二十条“国家持续放宽市场准入,并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域,各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。”和第二十一条“政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度,有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为,营造公平竞争的市场环境。”的规定,电梯修理只能由原制造单位实施做法,实质是一种市场垄断行为,是不正当竞争行为,是对市场主体自主决策的各类事项的粗暴干涉;不但没有切实降低制度性交易成本,去更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力,反而造成了增加了制度性交易成本,降低了市场活力,失去了发展动力。

11. 【是否违背党中央国务院文件精神】如果监管部门一味地机械刻板执行《释义》第二十二条,禁止其他经营者进入电梯修理市场,其行为本身是否违反如下相关文件的规定:

(1)根据中共中央政治局12月11日会议定调2021年经济工作的要求,中

央经济工作会议首次提出“防止资本无序扩张”,是从更高层次的角度,对近年来资本利用技术优势和监管不足等无序扩张的整顿和规范。“要强化反垄断和防止资本无序扩张,增强产业链供应链自主可控能力,要整体推进改革开放,强化国家战略科技力量,增强产业链供应链自主可控能力。未来将全力打破西方国家对部分关键核心技术的垄断、解决产业链布局的“卡脖子”问题,打造关键领域全产业链的自主格局。”电梯虽然不是高尖端行业,但是外资控股企业已经占据我国电梯市场份额的70%以上,如果监管部门还是一味机械地执行《释义》第二十二条,强制要求对在用电梯只能由原制造单位修理,尤其是在修理项目上背离市场价格肆意加价的行为,则会更加加剧不公平竞争和市场垄断,给广大人民群众造成额外的不必要支出。况且对于电梯修理属于非常成熟的市场和技术,我国自有的产业链和技术水平完全可以满足电梯修理施工,甚至可以取代部分国外同类产品和技术。

2)《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》

第三条第四款负责反垄断统一执法。统筹推进竞争政策实施,指导实施公平竞争审查制度。依法对经营者集中行为进行反垄断审查,负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等反垄断执法工作。指导企业在国外的反垄断应诉工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。”和第五款“负责监督管理市场秩序。依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务的行为。组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。指导广告业发展,监督管理广告活动。指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为。指导中国消费者协会开展消费维权工作。”规定,作为市场秩序的监管部门,本身就具有对不正当竞争和市场垄断行为的监管职责,但是指定原制造单位实施电梯修理,排斥其他市场经营者的行为,实际在为电梯修理市场的行业垄断者做政府行为的背书。

(3)根据《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能

电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发〔2018〕79号)《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发〔2019〕39号)《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发〔2020〕43号)等文件指导精神,连续三年要求相关部门进一步深化“放管服”改革,加快打造市场化法治化国际化营商环境,不断激发市场主体活力和发展内生动力。而电梯监管部门强制要求电梯修理必须由原制造单位实施的做法,实质是阻止市场公平竞争、恶化营商环境的行为;

12. 【严重阻碍提升电梯质量安全】2018 国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》(国办发[2018]8号)要求“开展电梯质量提升行动,提升电梯质量安全水平,加强隐患治理与更新改造,落实质量安全主体责任。落实电梯所有权人或其委托管理人责任,督促其对电梯使用与管理负责,加强电梯安全管理,做好日常检查、维保监督、应急处置,保障电梯使用安全。而监管部门机械地按照《释义》第二十二条解释执行,则导致电梯所有权人或其委托管理人无法有效落实使用单位的安全主体责任。由于无法获取原制造单位对电梯修理的委托或者原制造单位的天价修理费,结果造成“想修不能修、想修不敢修”的局面,甚至逼迫使用单位采取“修旧如旧”的方式,勉强维持电梯运行,对基本的安全尚且无法保证,更无从谈起提升电梯质量安全水平。

13. 【施工告知不是行政审批】根据《特法》第二十三条特种设备安装、改造、修理的施工单位应当在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知直辖市或者设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门。”的规定,监管部门要求施工单位在办理施工告知时必须提供原制造单位的委托书,对于没有原制造单位委托的修理项目,根本无法进行修理施工。个别监管部门的工作人员甚至把告知手续变相为许可审批,滋生行政腐败。

14. 【施工告知不是行政许可】根据《优化营商环境条例》第三十九条“国家严格控制新设行政许可。新设行政许可应当按照行政许可法和国务院的规定严格设定标准,并进行合法性、必要性和合理性审查论证。对通过事中事后监管或者市场机制能够解决以及行政许可法和国务院规定不得设立行政许可的事项,一律不得设立行政许可,严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。法律、行政法规和国务院决定对相关管理事项已作出规定,但未采取行政许可管理方式的,地方不得就该事项设定行政许可。对相关管理事项尚未制定法律、行政法规的,地方可以依法就该事项设定行政许可。》规定,电梯修理告知不属于行政许可项目,但是部分监管部门依旧把该条件作为电梯修理施工的前置条件,推诿、延迟办理相关许可,无法及时进行修理施工,造成电梯安全隐患无法及时消除,电梯使用单位和广大业主在使用时提心吊胆。

15. 【坚持立改废释并举】根据中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》的要求,“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。推动贯彻新发展理念、构建新发展格局,加快完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险等急需的法律法规。针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题,及时组织清理。对某一领域有多部法律的,条件成熟时进行法典编纂。加强立法的协同配套工作,实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草,增强法律规范整体功效。加强立法评估论证工作。加强法律法规解释工作。建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台。坚持立法和改革相衔接相促进,做到重大改革于法有据,充分发挥立法的引领和推动作用。对改革急需、立法条件成熟的,抓紧出台;对立法条件还不成熟、需要先行先试的,依法及时作出授权决定或者改革决定。授权决定或者改革决定涉及的改革举措,实践证明可行的,及时按照程序制定修改相关法律法规。急需对《特法》第二十二条做出司法解释。

综上所述,作为国务院特种设备监督管理部门应尽快制订相关规章制度,在全国范围内统一对《特法》第二十二条的实施意见和执行方案,改变现有电梯修理必须由原制造单位提供委托的做法,坚决反对原制造单位对电梯修理的垄断行为,防止资本无序扩张,扰乱电梯市场。由于《特法》的修订工作尚未启动,也无确定期限,在实施《特法》过程中,即使由任何一家按照《特法》取得电梯制造许可的单位提供修理委托,全国仍有近700余家单位可供产权人或使用单位选择,完全能够打破现有原制造的垄断局面,并满足市场公平竞争的要求。

为此,恳请人大代表能否向全国人大提出相关提案请求国家司法机关针对《特法》第二十二条进行司法解释,或者由国务院法制办、国家市场监督管理总局就电梯修理施工的行政许可、前置条件等要求颁布正式文件,澄清法律条款本意。打破修订《特法》前的原制造垄断电梯改造、修理市场的局面建议再次提案修订《特法》第二十二条,推动人大法工委立项修法。

应当明确电梯的安装、改造、修理,必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行”并非是原制造单位,为提升在用电梯的质量安全工作夯实法制基础,指导基层监管部门统一监管要求,打破行业资本垄断行为,为市场竞争提供良好的营商环境,进一步激发市场活力,发挥企业的积极主动性,预防和减少事故,降低故障率,不断提升电梯质量安全水平,让人民群众安全乘梯、放心乘梯,满足人民日益增长的美好生活需要。

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